El Mundo Indígena 2024: Laos

Escrito en 05 Abril 2024. Publicado en Laos

Con un poco más de siete millones de habitantes[1], la República Democrática Popular Lao (RDP Lao o Laos) es el país con mayor diversidad étnica del sudeste asiático continental[2]. La etnia lao, que representa alrededor de la mitad de la población, domina el país económica y culturalmente. Sin embargo, hay algunas provincias y distritos donde la cantidad de indígenas supera al de laosianos y donde su cultura es prominente. En Laos, hay cuatro familias etnolingüísticas; los grupos que hablan la lengua lao-tai representan dos tercios de la población. El otro tercio habla lenguas pertenecientes a las familias mon-khmer, sino-tibetana y hmong-ew-hmien, y se consideran los pueblos indígenas de Laos.

Oficialmente, todos los grupos étnicos tienen el mismo estatus en Laos, y el Gobierno no reconoce el concepto de pueblos indígenas, a pesar de que este país votó a favor de adoptar la Declaración de la ONU sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas. El Gobierno laosiano utiliza el término “grupo étnico” para referirse a los indígenas.

Actualmente, el Gobierno laosiano reconoce 160 subgrupos étnicos dentro de 50 etnias. Los pueblos indígenas, especialmente los que hablan lenguas hmong-ew-hmien, son inequívocamente los grupos más vulnerables de Laos, ya que se enfrentan a presiones territoriales, económicas, culturales y políticas, y sufren diversas amenazas a sus medios de subsistencia. Asimismo, sus tierras y recursos se encuentran cada vez más presionados por las políticas gubernamentales de desarrollo proinversión y la explotación comercial de los recursos naturales. Los indígenas se sitúan por detrás de la mayoría lao-tai en todos los niveles económicos: tienen un acceso más limitado a la atención sanitaria, tasas más bajas de educación y menos acceso a agua potable y saneamiento. Los indígenas que dependen de aguas no mejoradas o superficiales oscilan entre el 20 % y el 32,5 % frente a solo el 8,5 % de los lao-tai y, mientras que solo el 13,9 % de los lao-tai practican la defecación al aire libre, esta cifra se eleva a entre el 30,3 % y el 46,3 % entre los indígenas[3].

Laos ratificó la Convención Internacional sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Racial (1974), la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (1981) y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (2009). Sin embargo, el Gobierno laosiano restringe severamente los derechos fundamentales, incluida la libertad de expresión (medios de comunicación), asociación, reunión y religión, y la sociedad civil es objeto de un estrecho control. No se permiten las organizaciones que se centran abiertamente en los pueblos indígenas o que utilizan términos relacionados en la lengua laosiana. Además, las conversaciones abiertas sobre los pueblos indígenas con el Gobierno pueden ser delicadas, en especial porque se considera que el tema pertenece a derechos (humanos) especiales.

Según la Constitución de Laos, la tierra y los recursos naturales se consideran “patrimonio nacional” y, conforme a la ley, el Estado es responsable de su gestión. También es responsabilidad del Estado proteger los derechos de propiedad de organizaciones e individuos. En teoría, el Estado concede derechos de uso de la tierra seguros y a largo plazo a los ciudadanos laosianos, así como a personas jurídicas, colectivos y organizaciones de dichos ciudadanos. El Estado reconoce el derecho a utilizar la superficie de la tierra únicamente para el cultivo, la plantación de árboles o la construcción, mientras que todos los recursos naturales subterráneos y superficiales siguen perteneciendo a la comunidad nacional. En 2023, se produjo un punto de inflexión en el desarrollo del marco jurídico y se promulgaron cuatro leyes principales relativas a los derechos territoriales.

En el marco jurídico actual, los derechos territoriales en Laos se tratan de forma diferente para las tierras situadas dentro y fuera de los bosques. Los bosques estatales comprenden tres categorías principales: áreas forestales de producción, áreas forestales de protección y áreas protegidas. Mientras que los titulares de tierras fuera de las tres categorías forestales pueden recibir títulos de propiedad por sus terrenos, los titulares dentro de ellas pueden recibir en cambio certificados de uso del suelo. Según la sublegislación promulgada en junio, estos certificados de uso del suelo no incluyen los derechos a transferir, hipotecar o arrendar el terreno, como sería el caso con los derechos plenos de propiedad sobre las tierras.

Este artículo es parte de la 38ª edición de El Mundo Indígena, un resumen anual producido por IWGIA que sirve para documentar e informar sobre los desarrollos que han experimentado los pueblos indígenas. La foto de la publicación muestra a un indígena cosechando quinoa en Sunimarka, Perú. Fotografiada por Pablo Lasansky, es la portada del Mundo Indígena 2024 donde originalmente está escrito este artículo. Encuentra El Mundo Indígena 2024 completo aquí.

Nuevo decreto sobre áreas protegidas

Después de tres años de preparación, el primer ministro, S. E. Sonexay Siphandone, adoptó, el 20 de junio de 2023, el nuevo Decreto de Áreas Protegidas de Laos, que marca un hito importante para una mejor gestión y gobernanza de estas zonas ricas en biodiversidad[4].

El decreto pretende equilibrar los beneficios entre las personas y la naturaleza, e implicar a los residentes de las aldeas circundantes en la cogestión de las áreas protegidas mediante el enfoque de “aldea guardiana”. Este enfoque requiere un contrato de conservación de aldea guardiana y promueve la participación de las comunidades de las áreas protegidas, las cuales reciben capacitación para que tomen decisiones conjuntamente con las autoridades de dichas áreas respecto de los usos y las asignaciones de recursos que sirvan a los objetivos de conservación y desarrollo. Dentro de las áreas protegidas, los recursos forestales y naturales se gestionan mediante un sistema de administración colaborativo. Las comunidades indígenas se están convirtiendo en actores clave en colaboración con el Gobierno de Laos. El decreto también reconoce la tenencia de la tierra de los habitantes que vivían dentro de las áreas protegidas antes de su designación mediante el registro de los terrenos y los títulos de propiedad o certificados de uso del suelo para la utilización consuetudinaria autorizada de las tierras dentro de este tipo de áreas. Este decreto supone un gran paso en el reconocimiento de los derechos territoriales de los pueblos indígenas dentro de las áreas protegidas y también para la protección de la biodiversidad en Laos.

Directrices sobre el plan de gestión forestal de las aldeas

Las directrices, publicadas por el Ministerio de Agricultura y Silvicultura (MAF) en octubre, establecen los principios y procedimientos de aplicación de los planes de gestión forestal en las aldeas, tanto dentro como fuera de las tres categorías principales de bosques estatales. Su objetivo es garantizar un enfoque común para la ejecución del plan de gestión forestal en todo el país y reforzar la capacidad de las autoridades de las aldeas para gestionar y proteger las tierras forestales, así como para contribuir al desarrollo socioeconómico del país, con la idea de garantizar en última instancia la propiedad territorial y el acceso a la tierra de los pueblos indígenas en las tres categorías de bosques, incluida la recolección de productos forestales no madereros[5].

Plan de acción nacional para el reconocimiento de los derechos de uso de la tierra en zonas forestales

En noviembre de 2023, el Ministerio de Recursos Naturales y Medioambiente y el Ministerio de Agricultura y Silvicultura presentaron un plan de acción nacional (PAN) conjunto para el reconocimiento de los derechos de uso de la tierra en terrenos forestales. Este proyecto cuenta con el apoyo de la iniciativa financiada por PROGREEN: Seguridad de la Tenencia en los Bosques de Asia Oriental y el Pacífico[6].

El objetivo de desarrollo de este PAN es mejorar el reconocimiento de los derechos de uso del suelo en las zonas forestales con el fin de promover la seguridad de la tenencia, la protección de los recursos naturales y el fomento de los medios de subsistencia. El PAN tiene por objeto crear o mejorar los planes de asignación de tierras a las aldeas, así como los planes de gestión de tierras forestales y agrícolas para las 3.167 aldeas situadas en terrenos forestales de aquí a 2030; inspeccionar y registrar las tierras de particulares, entidades jurídicas u organizaciones en al menos 628.000 parcelas, incluida la emisión de certificados de uso del suelo conforme a la ley; y reconocer los derechos de uso de tierras estatales para fines colectivos, incluidas las tierras agrícolas y los bosques de las aldeas, mediante la demarcación y la expedición de contratos de gestión y conservación de estos bosques.

Las organizaciones de la sociedad civil han expresado su preocupación por las posibles repercusiones de esta legislación sobre el acceso de las comunidades indígenas a las tierras consuetudinarias, tanto colectivas como individuales, dentro de los terrenos forestales del Estado. Los pueblos indígenas que ya estaban asentados en los bosques estatales antes de su establecimiento tienen la oportunidad de que se les reconozcan sus derechos consuetudinarios sobre la tierra. Sin embargo, los criterios para identificar a estos grupos familiares no están claros y, aunque pueden obtener un certificado de uso del suelo, no podrán transferir, vender o utilizar sus tierras como garantía ni hipotecarlas. Esto ilustra las limitaciones de este intento de formalizar los derechos consuetudinarios.

Los indígenas que se asentaron en el interior de los bosques estatales tras su establecimiento como tales, se enfrentan al riesgo de expropiación o desalojo. No obstante, en función de cada caso, se puede conceder una indemnización. Asimismo, sigue existiendo el riesgo de no recibir una indemnización adecuada debido a la falta de fondos disponibles para indemnizaciones por parte del Gobierno. Durante la última reunión del Grupo de Trabajo de Información Territorial (LIWG), celebrada en noviembre de 2023[7], el Gobierno reiteró su estrategia de reasentar a las comunidades indígenas remotas situadas dentro de los bosques estatales más cerca de los servicios y los medios de subsistencia permanentes (agricultura sedentaria/cultivo de arroz, frente al cultivo itinerante rotativo).

Anulación del Decreto 84 sobre Reasentamiento e Indemnización

En diciembre, el Gobierno promulgó oficialmente la anulación del Decreto 84 sobre Reasentamiento e Indemnización[8]. Este decreto establecía principios, reglamentos y normas sobre la gestión y el seguimiento de la indemnización por pérdidas, así como sobre la gestión de las actividades de reasentamiento, con el fin de ejecutar correcta y eficazmente los proyectos de desarrollo. Su objetivo era garantizar que las personas afectadas fueran indemnizadas, reasentadas y asistidas con alternativas de subsistencia permanentes que les asegurarán una mejor situación o, al menos, el mismo nivel que tenían antes. Por último, el decreto aboga por proyectos que contribuyan al desarrollo socioeconómico de la nación de forma sostenible[9].

El decreto fue sustituido por la nueva Ley de Asentamientos y Ocupación[10], cuyo principal objetivo es regular el impacto de los proyectos de desarrollo sobre la población mediante normas sobre el proceso de identificación de los beneficios que se deben entregar, en particular indemnizaciones, reasentamiento y capacitación. La ley contempla claramente los proyectos financiados por el sector privado, pero también parece abarcar los proyectos gubernamentales. La ley establece y, hasta cierto punto autoriza, un papel intervencionista del Gobierno a la hora de trasladar comunidades por todo el país para adaptarlas a sus planes.

Retos y oportunidades

El consentimiento libre, previo e informado (CLPI) se debatió durante las reuniones oficiales celebradas en 2023 y se está generalizando como proceso obligatorio para garantizar la propiedad comunitaria y factor sine qua non de sostenibilidad, respaldado por la Ley Forestal (2019)[11]. El proyecto Paisajes y Medios de Subsistencia de Laos, financiado por el Banco Mundial, aplicó el CLPI en 334 comunidades indígenas destinatarias del proyecto.

El escaso conocimiento sobre los derechos territoriales impide a las comunidades indígenas ejercer sus derechos. Asimismo, es necesario aumentar la concientización sobre las disposiciones legales que protegen y garantizan las tierras de las aldeas y la tenencia consuetudinaria, incluida la posibilidad de obtener títulos comunales y colectivos. La falta de conocimiento de sus derechos significa también que las mujeres indígenas luchan por que se reconozcan sus derechos territoriales consuetudinarios, incluso durante los procesos de titulación de tierras.

Afortunadamente, muchos organismos internacionales se han comprometido a dar a conocer la ley a las comunidades indígenas. Esto incluye a miembros del Grupo de Trabajo de Información Territorial[12] y de la Iniciativa de Aprendizaje sobre la Tierra para la Mejora de la Seguridad Alimentaria (LIFE), un proyecto de capacitación y divulgación jurídica relacionado con la tierra y los recursos naturales en el país[13].

A finales de 2023, el Proyecto de Servicios Públicos de Información y Concientización para Comunidades Vulnerables (PIASVC)[14] en la RDP Lao tenía previsto empezar a utilizar los materiales de información, educación y comunicación desarrollados por el LIWG en colaboración con el Departamento de Gestión de Tierras Agrícolas y empleados por varias organizaciones de la sociedad civil y organizaciones no gubernamentales internacionales de la red. El PIASVC también participa en el Proyecto de Mejora del Registro Sistemático de Tierras, que asiste al Ministerio de Recursos Naturales y Medioambiente en la mejora de la seguridad de la tenencia y del proceso del registro sistemático de tierras del Gobierno de Laos, así como en el avance de la expedición de títulos de propiedad en todo el país[15]. Sin embargo, parece que todo este material ahora está sujeto al escrutinio del Gobierno, ya que tiene previsto revisar y comentar todos los instrumentos, incluidos videos, herramientas, entre otros[16]. Esto refleja el clima imperante de sensibilidad hacia las organizaciones que intentan empoderar y llevar a cabo una labor de divulgación jurídica en las comunidades indígenas y, a pesar del reciente desarrollo del marco normativo, todavía existen muchas zonas grises que ofrecen tanto oportunidades como desafíos a los indígenas a la hora de mantener su forma de vida y reclamar sus derechos, incluidos los territoriales.

Steeve Daviau es antropólogo y lleva más de 20 años trabajando en temas relacionados con los pueblos indígenas de Laos. Contacto: Esta dirección de correo electrónico está siendo protegida contra los robots de spam. Necesita tener JavaScript habilitado para poder verlo.

Este artículo es parte de la 38ª edición de El Mundo Indígena, un resumen anual producido por IWGIA que sirve para documentar e informar sobre los desarrollos que han experimentado los pueblos indígenas. La foto de la publicación muestra a un indígena cosechando quinoa en Sunimarka, Perú. Fotografiada por Pablo Lasansky, es la portada del Mundo Indígena 2024 donde originalmente está escrito este artículo. Encuentra El Mundo Indígena 2024 completo aquí.

Notas y referencias

^[1] PNUD. Informes sobre desarrollo humano: Laos. http://hdr.undp.org/en/countries/profiles/LAO

^[2] “Ethnic minorities and indigenous people”. Open Development Laos, 28 de agosto de 2018. https://laos.opendevelopmentmekong.net/topics/ethnic-minorities-and-indigenous-people/

^[3] Statement by Professor Philip Alston, United Nations Special Rapporteur on extreme poverty and human rights on his visit to Lao PDR, 18-28 March 2019 (Declaración del profesor Philip Alston, Relator Especial de las Naciones Unidas sobre la extrema pobreza y los derechos humanos en su visita a la RDP Lao, del 18 al 28 de marzo de 2019). https://www.ohchr.org/EN/NewsEvents/Pages/DisplayNews.aspx?NewsID=24417&LangID=E  Lao, Vientián, 28 de marzo de 2019.

^[4] Lao PDR adopts the Protected Areas new decree to safeguard and restore biodiversity (La RDP Lao adopta el nuevo Decreto de Áreas Protegidas para salvaguardar y restaurar la biodiversidad). Jess, 21 de junio 2023. https://laos.wcs.org/About-Us/Latest-News/articleType/ArticleView/articleId/19309/Lao-PDR-adopts-the-Protected-Areas-new-decree-to-safeguard-and-restore-biodiversity.aspx

^[5] Directriz sobre el plan de gestión forestal de las aldeas, Ministerio de Agricultura y Silvicultura, nro.º 4143/MAF. Capital de Vientián, 3 de octubre de 2023.

^[6] “Plan de Acción Nacional para el Reconocimiento de los Derechos de Uso del Suelo en Zonas Forestales en la RDP Lao, segundo borrador”. Departamento de Tierras, Ministerio de Recursos Naturales y Medioambiente, 25 de octubre de 2023.

^[7] Comunicación personal con el coordinador del Grupo de Trabajo de Información Territorial (LIWG).

^[8] Gabinete del primer ministro. Instrucción nro. 2552 relativa a la derogación del Decreto 84 sobre Reasentamiento e Indemnización, 29 de diciembre de 2023.

^[9] Anulación del Decreto 84.

^[10] “Decreto del Presidente de la República Democrática Popular Lao relativo a la Promulgación de la Ley de Reasentamiento y Vocación”. Presidente/nro. 204/P. Capital de Vientián, 1 de agosto de 2018.

^[11] Asamblea Nacional. “Enmienda a la Ley de Silvicultura, nro. 64/NA”. 13 de junio de 2019.

^[12] El LIWG es uno de los grupos de trabajo temáticos de la INGO Network, la red de ONG internacionales de Laos.

^[13] Village Focus. “LIFE Project” (Proyecto LIFE), 2023. https://villagefocus.org/wp-content/uploads/2023/11/LIFE-project-Flyer-upate-Final-version.pdf

^[14] El Proyecto de Servicios Públicos de Información y Concientización para Comunidades Vulnerables en la RDP Lao es un programa financiado por el Fondo Japonés de Desarrollo Social y administrado por el Banco Mundial. Además, está cofinanciado por la Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación y su objetivo es mejorar el acceso público a la información sobre los derechos y obligaciones en materia de recursos naturales. Para ello, proporciona servicios de concientización y asesoramiento jurídico mejorado a las comunidades más pobres y vulnerables.

^[15] El Proyecto de Mejora del Registro Sistemático de Tierras cuenta con el apoyo financiero del Banco Mundial y de la Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación. Actualmente, contribuye a la titulación de tierras en más de 200 comunidades indígenas de 18 provincias.

^[16] Comunicación personal con un representante del Grupo de Trabajo de Información Territorial (LIWG).

Etiquetas: Derechos Territoriales, Empresas y derechos humanos , Biodiversidad, Conservación