El Mundo Indígena 2025: Argentina

Escrito en 25 Abril 2025. Publicado en Argentina

Argentina es un país federal integrado por 23 provincias y una ciudad autónoma (Buenos Aires, capital), con una población total de 45.892.285 millones de personas, según los datos del censo de 2022. Este último censo contabilizó 1.306.730 personas en viviendas particulares que se reconocieron indígenas o descendientes de Pueblos Indígenas, lo cual representa el 2,9 % del total de la población en este tipo de viviendas. A su vez, los resultados del censo determinaron la existencia de 58 Pueblos Indígenas. Legalmente poseen derechos constitucionales específicos a nivel federal y en la mayoría de Estados provinciales.

Además, están vigentes, conformando el bloque de constitucionalidad, un conjunto de tratados internacionales de derechos humanos, como el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, la Convención internacional sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación Racial, entre otros. El Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) tiene jerarquía supra legal (no se encuentra dentro del bloque de constitucionalidad), fue ratificado en 2000 y está vigente con estatus de tratado internacional desde 2001. En Argentina, la Declaración de las Naciones Unidas y la Declaración Americana sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas se encuentran vigentes y tienen fuerza normativa.

Este artículo es parte de la 39ª edición de El Mundo Indígena, un resumen anual producido por IWGIA que sirve para documentar e informar sobre los desarrollos que han experimentado los pueblos indígenas. La foto de la publicación muestra la activista indígena Funa-ay Claver, del pueblo Bontok Igorot, junto a jóvenes indígenas activistas y otras personas protestan contra las leyes represivas y las violaciones de derechos humanos perpetradas por las acciones y proyectos del Gobierno de Filipinas y otros actores contra los Pueblos Indígenas. La protesta tuvo lugar durante el discurso nacional del Presidente Marcos Jr., el 22 de julio de 2024, en Quezon City, Filipinas. Fotografiada por Katribu Kalipunan ng Katutubong Mamamayan ng Pilipinas, es la portada del Mundo Indígena 2025 donde originalmente está escrito este artículo. Encuentra El Mundo Indígena 2025 completo aquí.

Profundización de un marco normativo adverso a los derechos indígenas

En Argentina, la gestión de gobierno, que cumplió su primer año en diciembre de 2024, ha llevado adelante profundas reformas normativas en amplios sectores, algunas de las cuales inciden notablemente en los derechos de los Pueblos Indígenas. En sólo un año, se transformaron instituciones, se eliminaron otras y se está construyendo un marco normativo que favorece las grandes inversiones, lo que socava inequívocamente los derechos territoriales indígenas.

En este contexto, el Régimen de Incentivos a las Grandes Inversiones (RIGI), contemplado en un decreto de necesidad y urgencia, ha generado un debate sobre sus alcances. Su objetivo central es favorecer las inversiones a través de la concesión de importantes beneficios, entre otros, exenciones impositivas. Los sectores comprendidos incluyen la industria forestal, el turismo, la infraestructura, la minería, la tecnología, la siderurgia, la energía, el petróleo y el gas.

Si bien sus objetivos prometen beneficios para grandes sectores de la población, cuesta entender cuáles serían –principalmente por las experiencias ya vividas en provincias como Catamarca, con la explotación del litio, y Neuquén, con la explotación hidrocarburífera. A su vez, es difícil comprender por qué se diseña un esquema tan conveniente y generoso para los inversores, especialmente los extranjeros.

Ciertamente, el RIGI es un esquema normativo que atenta contra los derechos indígenas vigentes. No contempla el derecho a la consulta, prevé actividades de alto impacto para los territorios indígenas, ni siquiera menciona los derechos ambientales y su afectación, y mucho menos se refiere a los pasivos ambientales y a las potenciales formas de remediación.

En el plano jurídico es posible que termine judicializándose, con resultados inciertos. Sin embargo, en el plano político debe encontrar resistencia en propuestas alternativas, que demuestren que el extractivismo no es la panacea ni la respuesta a la crisis energética y a la falta de recursos económicos.

Por otra parte, y siguiendo un derrotero de afectación de derechos indígenas, específicamente el derecho a gozar de la personería jurídica, se emitió una resolución que tuvo por finalidad la eliminación del Registro Nacional de las Comunidades Indígenas (RE.NA.CI). Este registro fue creado en 1995 por medio de la resolución 781 y la resolución 4811/96 fijó los criterios para autorizar su inscripción. La resolución abroga la 4811/96 que honraba los compromisos constitucionales. Las personerías jurídicas impactan en la relación del Estado con los Pueblos Indígenas. Éstos son reconocidos como sujetos colectivos y políticos y sus personerías jurídicas son de carácter público, lo que determina la concepción del Estado sobre los Pueblos Indígenas y, a la vez, les reconoce identidad, derecho también reconocido por el inciso constitucional.

Respetando las autonomías provinciales, es deseable que se establezcan criterios uniformes para otorgar las personerías jurídicas, asegurando que se adecuen a los estándares definidos en los instrumentos jurídicos internacionales vigentes y en lo determinado por el Sistema Interamericano de Derechos Humanos. Estos criterios nunca deben ser regresivos en derechos, y mucho menos dejar librado a una interpretación imprecisa –o a una decisión discrecional de las provincias– sobre cómo gestionar la personería jurídica, entendiendo que estamos haciendo referencia a una relación siempre traumática –que es imposible restañar con estas decisiones unilaterales– y a una cuestión identitaria siempre en disputa. El Estado nacional ha decidido profundizar la invisibilización de los Pueblos Indígenas. A través de la eliminación del Registro Nacional de Comunidades Indígenas, se intenta negar a las comunidades, sin entender de que existen, más allá de cualquier acto administrativo.

Quizás el acto jurídico más relevante, por su impacto, en esta andanada normativa contra los derechos indígenas fue la derogación de la Ley de Emergencia Territorial. El Decreto de Necesidad y Urgencia (DNU 1083/24) derogó el DNU 805/21 que prorrogaba la ley de emergencia de la posesión y propiedad comunitaria indígena (la Ley 26.160 y sus sucesivas prórrogas). Este acto jurídico es de una gravedad notable por varios motivos. En primer lugar, transforma una política pública destinada a cumplir con una obligación estatal: el respeto de los derechos territoriales indígenas y, por consiguiente, la titulación colectiva de sus tierras. En segundo lugar, al eliminarse dicha ley, que no sólo ordenaba el relevamiento técnico jurídico catastral, sino que suspendía los desalojos –la 26.160 tampoco tuvo el efecto esperable y los desalojos siguieron sucediéndose en gestiones anteriores de gobierno– es previsible que éstos puedan multiplicarse, generando una situación de vulnerabilidad, inseguridad y sufrimiento para las comunidades indígenas que se irá profundizando. En tercer lugar, la derogación crea escenarios de incertidumbre notable, ya que despierta dudas sobre cuáles serán los efectos de los relevamientos que actualmente se encuentran en proceso y aún no han sido concluidos, e incluso aquellos que ya están finalizados.

Este acto jurídico del poder administrador traduce una concepción ideológica del Estado profundamente monocultural, excluyente, racista e inequívocamente asociada al extractivismo, que necesita de los territorios indígenas para expandirse. Desde ya que existen intereses económicos, avidez por los negocios, beneficios pensados para ser distribuidos en las corporaciones, pero va mucho más allá de consideraciones de lucro o de ganancias.

Es una concepción que considera a los Pueblos Indígenas como un escollo y a sus derechos como una amenaza. Una ideología que desprecia lo diferente y que va dando pasos consistentes, a través de cada una de sus decisiones de gobierno para socavar y eliminar las legítimas demandas de los Pueblos Indígenas. Su horizonte es cimentar una matriz estatal fruto de una “sociedad occidental”, que entiende los principios de libertad e igualdad restrictivamente, avasallando pueblos y culturas. 

El devenir azaroso de la institucionalidad para los Pueblos Indígenas

A partir de la Ley 23.302 de 1985, que creó el Instituto Nacional de Asuntos Indígenas (INAI), se consideró pertinente que un organismo nacional especial pudiera dar cuenta de las políticas necesarias e imprescindibles para garantizar los derechos contemplados en un marco normativo cada vez más robusto.

El INAI llevó adelante políticas heterogéneas, dependiendo de la gestión de cada gobierno y de sus autoridades. Sin embargo, progresivamente, fue deslegitimándose frente a las comunidades indígenas, ya sea porque no se comprometió con políticas públicas que dieran una respuesta cierta a las demandas, o por su incapacidad de desplegarlas frente a otras instancias del Estado que hacían todo lo contrario: socavar derechos antes que respetarlos. 

En la actual gestión de gobierno, la institucionalidad pensada para ser interlocutora de los Pueblos Indígenas enfrenta, de modo preocupante, incertidumbres y contradicciones. En un primer momento, se insinuó la disolución del INAI, luego se decidió desplazarlo de la órbita del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos (ahora sólo Ministerio de Justicia) a la del Ministerio del Interior, y frente a la disolución de este último, actualmente se encuentra bajo la jurisdicción de la Vicejefatura de Gabinete del Interior, dentro de la Jefatura de Gabinete de Ministros. Esta subsunción podría entenderse como una desjerarquización.

Por medio de la resolución 40/2024, el presidente del INAI resolvió crear “el Consejo Federal de Políticas Indígenas, integrado por representantes de los organismos de gobiernos provinciales con competencia en materia indígena”. Según señala esta resolución, entre sus objetivos se encuentra: “constituirse como espacio permanente de diálogo, encuentro y colaboración, entre las provincias y el gobierno nacional, en la formulación e implementación de manera coordinada de las políticas públicas destinadas para los Pueblos Indígenas”. Asimismo, convoca a las reuniones, entre otros actores, a los representantes de los Pueblos Indígenas propuestos por las organizaciones territoriales indígenas y por el Consejo de Participación indígenas (CPI), que se mantuvo a pesar de todo.

La pregunta que surge, y el dilema que interpela, es si la creación de otra instancia estatal –aunque no signifique, según la misma resolución, ni generación de estructura, ni erogación presupuestaria– significa la formulación de políticas que cuenten con la participación de los Pueblos Indígenas, y no sólo que ellos sean meros destinatarios. Asimismo, el dilema que interpela es si este espacio está destinado para garantizar el pleno ejercicio de los derechos ya existentes, o si, por el contrario, es una puesta en escena (otra más) en donde se disfrazan ausencias, persecuciones, hostigamientos, con un Consejo Federal que, eventualmente, puede despertar una falsa expectativa en las comunidades indígenas.

A fin de hacer foco en la situación de las provincias –debido al régimen federal de gobierno de Argentina y a la relevancia de las autonomías provinciales–, en enero de 2023 la legislatura de Neuquén sancionó el procedimiento de Consulta Previa, Libre e Informada aplicables a las comunidades indígenas de la provincia, con el consenso de la Confederación indígena neuquina. Esta ley es la primera de su tipo en el país. A pesar de los meses que transcurrieron desde su promulgación, hasta el presente nunca fue implementado.

El 31 de octubre de 2024, se aprobó en la legislatura de la provincia de Río Negro un proyecto de ley sobre Consulta Previa, Libre e Informada presentado por el Poder Ejecutivo. Esta ley se aparta notablemente de los estándares jurisprudenciales y normativos establecidos en la materia y adolece de un vicio ostensible: no fue consultada con las comunidades y organizaciones indígenas, sustrayendo la participación política de los Pueblos Indígenas en el proceso –traducido, precisamente, en el derecho a la consulta–.

Esto sólo ya es una razón para sostener que la ley sancionada es contraria a la Constitución e instrumentos jurídicos internacionales vigentes. A su vez, se le suma que su contenido vulnera derechos de los Pueblos Indígenas, interpretando restrictivamente la consulta y limitándola a las comunidades indígenas con personería jurídica, reeditando una vieja discusión, que ya debería estar saldada, alrededor de que ésta es meramente declarativa y de ningún modo constitutiva.

La búsqueda de herramientas para garantizar el derecho a la Consulta Previa, Libre e Informada es relevante y debe ser acompañada, considerando que no es un derecho que se implemente fácilmente. Este proceso requiere de regulación de procesos que sean creativos, no meramente formales, y que permitan un diálogo con las comunidades siempre declamado, y también siempre pendiente.  

Conclusiones

Desde el primer momento del gobierno se tomaron acciones tendientes a socavar los derechos indígenas. La eliminación de Instituto Nacional contra la Discriminación (INADI), la reorganización del Institución Nacional de Asuntos indígenas (INAI), que implicó la eliminación de áreas internas de trabajo, son algunas de las decisiones que se tomaron y que apuntan a debilitar las políticas destinadas a los Pueblos Indígenas. Sin embargo, la derogación de la prórroga de la Ley de Emergencia Territorial Indígena ha sido “la cereza del postre” de un conjunto de decisiones que socavan sus derechos territoriales y que promueven y facilitan los desalojos, lo que profundiza los despojos territoriales. Al momento de escribir estas hojas (enero de 2025), se está por concretar un desalojo en el Parque Nacional Los Alerces, ubicado en la provincia de Chubut, de la Lof Paillako del pueblo Mapuche. Este desalojo, judicializado, se fundó, precisamente, en la derogación de la ley de emergencia.   

Para tomar otro ejemplo, la eliminación en la práctica del Registro Nacional de Comunidades Indígenas (RENACI) es un mensaje de que, a futuro, la concesión de personerías jurídicas, –no olvidemos que la personería jurídica es un derecho reconocido constitucionalmente, y no una obligación para las comunidades indígenas– se va a restringir al máximo. Todo eso disfrazado bajo el ropaje de un falso federalismo, de un discurso que otorga a las provincias las facultades de manejar todo lo relativo a las personerías, cuando muchas veces estas provincias o carecen de instancias especiales que las habiliten o han demostrado resistencia a otorgarlas, precisamente por su negacionismo de los derechos indígenas.

Es inevitable plantearse qué esperar a futuro, mucho más aún cuando este gobierno está transitando sólo su primer año de mandato, y es esperable que siga sosteniendo y profundizando un modelo estatal claramente adverso a los derechos e intereses de los Pueblos Indígenas.

Desde el discurso oficial no cabe ninguna duda que el escenario político y jurídico en los próximos años implementará políticas adversas a los Pueblos Indígenas y gestará condiciones negativas para el ejercicio de sus derechos.  Derogar, por ejemplo, la ley de emergencia y, con ella, dejar de lado la suspensión de los desalojos, es una muestra clara de una intención inequívoca de apropiación de los territorios indígenas. El Régimen de Incentivos a las Grandes Inversiones (RIGI) es también una demostración indubitable de cuál es el horizonte que persigue esta gestión.

Silvina Ramírez es abogada. Doctora en Derecho. Docente de Posgrado en la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires (UBA) y de la Universidad de Palermo. Integrante fundadora de la Asociación de Abogadas y Abogados de Derecho indígena (AADI). Asesora académica del Centro de Políticas Públicas para el Socialismo (CEPPAS) y miembro del equipo de redacción del portal de noticias Infoterritorial (proyecto del CEPPAS) sobre conflictos territoriales y Pueblos Indígenas (infoterritorial.com.ar). Integrante de la Junta Directiva del Instituto de Estudios Comparados en Ciencias Penales y Sociales (INECIP). Referente de Argentina de la Red Latinoamericana de Antropología jurídica (RELAJU) y miembro del Grupo Latinoamericano de Estudios sobre Pluralismo Jurídico (PRUJULA). Contacto: Esta dirección de correo electrónico está siendo protegida contra los robots de spam. Necesita tener JavaScript habilitado para poder verlo.

Este artículo es parte de la 39ª edición de El Mundo Indígena, un resumen anual producido por IWGIA que sirve para documentar e informar sobre los desarrollos que han experimentado los pueblos indígenas. La foto de la publicación muestra la activista indígena Funa-ay Claver, del pueblo Bontok Igorot, junto a jóvenes indígenas activistas y otras personas protestan contra las leyes represivas y las violaciones de derechos humanos perpetradas por las acciones y proyectos del Gobierno de Filipinas y otros actores contra los Pueblos Indígenas. La protesta tuvo lugar durante el discurso nacional del Presidente Marcos Jr., el 22 de julio de 2024, en Quezon City, Filipinas. Fotografiada por Katribu Kalipunan ng Katutubong Mamamayan ng Pilipinas, es la portada del Mundo Indígena 2025 donde originalmente está escrito este artículo. Encuentra El Mundo Indígena 2025 completo aquí.

Etiquetas: Derechos Territoriales, Derechos Humanos, Empresas y derechos humanos