• Pueblos indígenas en Aotearoa/ Nueva Zelanda

    Pueblos indígenas en Aotearoa/ Nueva Zelanda

Mundo Indígena 2019: Aotearo (Nueva Zelandia)

Los maoríes (“māori”, en su lengua materna), el pueblo indígena de Aotearoa, representan el 15% de los 4,5 millones de habitantes del país. La brecha entre maoríes y no maoríes es generalizada: la esperanza de vida de los maoríes es de media 7,3 años más corta que la de los no maoríes; el ingreso por hogar equivale al 78% del promedio nacional; 45% de los maoríes abandona la escuela secundaria superior sin calificaciones y más del 50% de la población carcelaria es maorí.1

El Tratado de Waitangi (el Tratado) fue firmado entre los británicos y los maoríes en 1840. Existen dos versiones del Tratado, una en lengua inglesa y otra en lengua maorí. La versión en maorí concedió el derecho de gobernanza a los británicos, prometió que los maoríes retendrían la soberanía sobre sus tierras, recursos y otros valores y confirió los mismos derechos de los ciudadanos británicos a los maoríes. Sin embargo, el Tratado tiene un estatuto jurídico limitado y, en consecuencia, la protección de los derechos maoríes depende principalmente de la voluntad política y el reconocimiento ad hoc del Tratado. Nueva Zelanda respaldó la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas (DNUDPI) en 2010. Nueva Zelanda no ha ratificado el Convenio 169 de la OIT.

Defensores de derechos humanos maoríes

En 2018, los defensores de los derechos maoríes en Aotearoa se liberaron de los extremos niveles de estigmatización que los defensores de derechos indígenas sufren en otras partes del mundo, aunque persistieron la indiferencia y la hostilidad en diversos grados. Entre los aspectos positivos, se produjeron muestras de una renovada voluntad (aún pendiente de materializarse totalmente) por parte del Gobierno para colaborar con algunos defensores, por ejemplo, el mecanismo independiente creado por el Foro de Presidentes de Iwi2 con el fin de supervisar la implementación por parte del Estado de la DNUDPI.

Presentación de la Oficina de Relaciones Maoríes Corona

En diciembre, se presentó la nueva Oficina de Relaciones Maoríes-Corona, Te Arawhiti.3 Está oficialmente “dedicada a fomentar sólidas, continuadas y efectivas relaciones con los maoríes en todas las esferas del Gobierno”, incluyendo un mandato dirigido a generar mejores soluciones para el “desarrollo social, ambiental, cultural y económico” de los maoríes y para proporcionar “liderazgo y asesoramiento estratégicos en asuntos contemporáneos del Tratado”.4 Consolida varias unidades gubernamentales existentes, entre ellas, la Oficina para Resolución de Reclamaciones en virtud del Tratado, la Unidad de las Zonas Marinas y Costeras y la Unidad de Compromisos adquiridos en la Resolución de Reclamaciones.

La Oficina tiene un importante significado para los maoríes ya que puede marcar un cambio en las percepciones gubernamentales de la relación Maoríes-Corona, definida por la negociación de reivindicaciones históricas del Tratado a una relación de cooperación más amplia, permanente y enfocada al futuro.5 Dr. Carwyn Jones, un destacado jurista maorí, señala que “esta nueva cartera claramente crea oportunidades para participación más coherente, más sofisticada y más efectiva de los maoríes en la vida pública,” pero su promesa tendrá que ir acompañada de acciones.6 Una de las áreas clave donde se requiere actuación es cómo se refleja la asociación del Tratado Maoríes-Corona en las disposiciones constitucionales de Nueva Zelanda. La Corona aún no se ha implicado formalmente en las recomendaciones realizadas por el grupo de trabajo independiente dirigido por iwi (tribus) sobre transformación constitucional, el Matike Mai Aotearoa, en su informe de 2016 sobre una Constitución inclusiva para Aotearoa (véase El Mundo Indígena 2017).

El Tribunal detecta incumplimiento de la libre determinación

Entre los informes del Tribunal de Waitangi presentados en 2018, se encontraba la versión antes de su publicación de las Partes I y II de Te Mana Whatu Ahuru, el informe sobre las reclamaciones de los iwi y hapū (grupos de parentesco extendido) de Te Rohe Pōtae (el País Rey).7 El informe concluye que “las significativas violaciones por parte de la Corona del Tratado de Waitangi causaron grave daño al mana [autoridad, poder, influencia] y autonomía de los iwi y hapū de Te Rohe Pōtae”. En consecuencia, y de manera importante, el Tribunal recomendó que “la Corona tomara medidas inmediatas para actuar, junto con el grupo o grupos a cargo de resolver reclamaciones, para poner en práctica medios que den efecto a su rangatiratanga [en términos generales, su libre determinación y autonomía].” El Tribunal identificó que el carácter preciso de estos medios tendrá que ser determinado por los demandantes y la Corona, aunque recomendó que “como mínimo se debe aprobar legislación que reconozca y reafirme la rangatiratanga y los derechos de autonomía y libre determinación de los maoríes de Te Rohe Pōtae”.8 

Investigación sobre abusos

En febrero, el Gobierno creó la Real Comisión de Investigación sobre el Maltrato Histórico bajo la Tutela del Estado, expandiendo el mandato en noviembre para incluir los abusos cometidos en instituciones religiosas.9 Su creación atrajo la atención de los medios de comunicación sobre historias de abusos y negligencia y la presentación de una denuncia ante el Tribunal de Waitangi para investigar los abusos a menores maoríes en instituciones de acogida del Estado.10 La investigación se ocupa del carácter histórico de estos abusos, abarcando el período del 1 de enero de 1950 al 31 de diciembre de 1999. Tiene dos líneas de investigación. La primera línea examinará el alcance de los abusos a menores bajo cuidado estatal y no estatal, su impacto, causas y factores coadyuvantes. La segunda línea revisará los actuales sistemas que se aplican para evitar abusos con el fin de evaluar si son suficientes y de identificar leyes, políticas, prácticas y otros cambios necesarios.11 Se prevé que la investigación dure varios años.

Los abusos a menores en instituciones de tutela han afectado desproporcionadamente a los maoríes, cuyos efectos aún se sienten en la actualidad. Esto se debe en gran parte a la sobrerrepresentación de menores maoríes en este tipo de instituciones: en la década de 1970 casi la mitad de los menores bajo tutela del Estado en Aotearoa eran maoríes.12

Los términos de referencia de dicha investigación instruyen a la misma a “dar apropiado reconocimiento a los intereses maoríes, considerando la desproporcionada representación de maoríes, particularmente bajo tutela del Estado.” Los términos identifican que “la investigación será respaldada documentalmente por Te Tiriti o Waitangi, el Tratado de Waitangi, y se cooperará con los maoríes a lo largo de todo el proceso de la investigación.”13 Entre los factores positivos, destacar que hay representación maorí en dicha investigación: el jurista maorí y defensor de derechos, Dr. Andrew Erueti, ha sido nombrado inspector. Será crucial que se honre el compromiso de asociación con los maoríes cuando el trabajo de la investigación comience formalmente en 2019.

Decisiones sobre reclamaciones en virtud del Tratado judicialmente revisables

En septiembre, la Corte Suprema dictaminó una importante decisión que tendrá efecto sobre cómo el Gobierno trata los intereses de iwi y hapū.14 La Corte determinó que la adopción de decisiones de la Corona sobre negociaciones para resolución de reclamaciones en el marco del Tratado (que, si concluyen con éxito, son en última instancia promulgadas en legislación de resolución de reclamaciones y por lo tanto sujetas a aprobación del Parlamento) es judicialmente revisable. De esta manera, la Corte limitó el principio de no interferencia con procedimientos parlamentarios. Ello podría también propiciar reconsideración de la política de la Corona para tratar el solapamiento de reclamaciones en virtud del Tratado, lo que estipula que cuando coincidan demandas presentadas por varias iwi sobre una zona particular, se inste a las iwi a resolverlas entre ellas mismas, y solo en caso de que no llegaran a ningún acuerdo, la Corona tomaría una decisión sobre tales reivindicaciones.15

El caso fue presentado por Ngāti Whātua Ōrākei, una iwi con mana whenua (autoridad sobre tierra) en el istmo de Tāmaki, cuya reclamación histórica dimanante del Tratado con la Corona se concluyó mediante legislación en 2012. En posteriores negociaciones de reclamaciones en el marco del Tratado entre la Corona y otra iwi con intereses en el istmo de Tāmaki (Ngāti Paoa y la Colectividad Marutūāhu), la Corona ofreció tierra sobre la que Ngāti Whātua Ōrākei ejerce mana whenua a esa iwi, sin consultarles previamente. En respuesta, Ngāti Whātua Ōrākei inició procedimientos de revisión jurídica impugnando la decisión. A su vez, la Corona trató de invocar el principio de no interferencia, dado que la oferta estaba en última instancia sujeta a aprobación del Parlamento a través de aprobación de legislación de resolución de reclamaciones. El argumento tuvo éxito en la Corte Suprema y la Corte de Apelación, pero la Corte Suprema limitó el principio y sentenció que Ngāti Whātua Ōrākei podía volver a la Corte Suprema para una vista sobre sus derechos sustantivos sobre la tierra, donde la política de solapamiento de reclamaciones de la Corona podría ser también impugnada.16

Fuertes críticas internacionales

En 2018, varios organismos internacionales expresaron fuertes críticas sobre la situación de los derechos humanos de los maoríes. El Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (CESCR) de la ONU identificó preocupaciones trascendentales. En sus observaciones finales en el cuarto informe periódico de Nueva Zelanda ante el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, el CESCR destacó, por ejemplo, la inseguridad jurídica y constitucional del Tratado de Waitangi; la naturaleza no vinculante de las recomendaciones del Tribunal de Waitangi; “los escasos esfuerzos realizados para asegurar una participación significativa de los maoríes en la adopción de decisiones sobre las leyes que afectan a sus derechos, incluidos los derechos sobre la tierra y el agua”; que el principio de consentimiento libre, previo e informado no se respete de manera sistemática “en particular en el contexto de las actividades extractivas y de desarrollo llevadas a cabo en los territorios cuya propiedad o usufructo tradicional corresponde a los maoríes”; la “persistencia de prejuicios inconscientes contra los maoríes en la educación, la salud, la justicia y los servicios sociales”; “la prevalencia de la violéncia doméstica y la violencia de género” que afecta en particular a las mujeres y niñas maoríes; las desproporcionadas tasas de maoríes en situación de desempleo, viviendo en condiciones de pobreza y sufriendo grave precariedad de vivienda; y desigualdades para los maoríes en salud y educación, incluyendo el escaso número de profesores capaces de hablar maorí.17

Las  firmes   recomendaciones   del   CESCR   incluían   que Nueva

Zelanda, en asociación con las instituciones que representan a los maoríes, “aplique las recomendaciones del Grupo Consultivo Constitucional relativas a la función del Tratado de Waitangi en el marco de sus disposiciones constitucionales, junto con las propuestas contenidas en el informe de Matike Mai Aotearoa de 2016”; vele por la aplicación plena y sistemática de las recomendaciones del Tribunal de Waitangi, en particular las que figuran en su histórico informe Ko Aotearoa Tēnei; “desarrolle una estrategia nacional para adaptar la legislación y las políticas públicas a las disposiciones” de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas y vele por que se proporcionen recursos financieros y humanos adecuados al mecanismo independiente de supervisión de la Declaración; establezca “mecanismos eficaces para posibilitar una participación significativa de los maoríes en todos los procesos de adopción de decisiones que afecten a sus derechos”; “adopte medidas eficaces para garantizar la satisfaccion del requisito de obtención del consentimiento libre, previo e informado de los pueblos indígenas”; “introduzca una estrategia general para los órganos y los trabajadores de la administración a todos los niveles” al objeto de combatir sesgos inconscientes contra los maoríes; preste especial atención a los maoríes en sus medidas para proteger a víctimas de violencia doméstica y de género y al abordar cuestiones de abusos a menores, pobreza y vivienda; y colabore con los maoríes a fin de tomar medidas específicas para abordar el subempleo, la situación sanitaria y “elaborar planes educativos culturalmente apropiados”.18 Los maoríes contribuyeron al período de revisión del CESCR, documentando las recomendaciones realizadas.

El Comité para la Eliminación de la Discrimación contra la Mujer (CEDAW) de la ONU también planteó una serie de preocupaciones relativas a la situación de derechos humanos de los maoríes.19 En sus observaciones finales sobre el octavo informe periódico de Nueva Zelanda en virtud del Convenio sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación contra la Mujer, las recomendaciones de CEDAW incluían que Nueva Zelanda “aumente la disponibilidad de asistencia jurídica” para las mujeres maoríes; “reconozca las necesidades de las mujeres y las niñas maoríes” en la elaboración de directrices culturalmente apropiadas para responder a la violencia; “dé urgentemente respuesta a las condiciones de trabajo” de las mujeres maoríes; “adopte medidas encaminadas a reducir la pobreza y mejorar el empoderamiento económico” de las mujeres maoríes; “aumente la disponibilidad y mejore la calidad de unos servicios de salud mental accesibles” dirigidos principalmente a las mujeres maoríes; “adopte todas las leyes necesarias, incluidas medidas especiales de carácter temporal y medidas de concienciación, para combatir las formas interseccionales de discriminación contra las mujeres”; y “facilite alternativas a la detención para reducir el elevado número de mujeres maoríes detenidas”.20

Perspectiva y anhelos

La creación de Te Arawhiti potencialmente marca un cambio positivo en la relación Maoríes-Corona, pues insta a reconocer la rangatiranga de los iwi por el Tribunal de Waitangi. Asimismo, la presentación de la investigación sobre los abusos a menores en instituciones bajo tutela del Estado, y la sentencia de la Corte Suprema de que las decisiones sobre resolución de reclamaciones en virtud del Tratado son judicialmente revisables suponen también prometedores avances. Sin embargo, persisten graves preocupaciones. Algunas fueron destacadas por mecanismos de supervisión internacional, incluyendo la falta de adecuado reconocimiento de la asociación en virtud del Tratado en las disposiciones constitucionales de Nueva Zelanda. Se requerirán acciones concertadas para dar vida a la retórica del Gobierno sobre la asociación dimanante del Tratado si Aotearoa quiere prosperar.

Notas y referencias

  1. Estadísticas de Nueva Zelanda http://www.stats.govt.nz (estas estadísticas están extraídas principalmente del Censo de 2013).
  2. Véase, g., Te Puni Kōkiri “Declaración sobre el Tema 3 del programa: Colaboración con los países” Mecanismo de Expertos sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, 11º período de sesiones (10 de julio de 2018). http://bit.ly/2SONtCW.
  3. Hon Kelvin Davis “Te Arawhiti: A ‘bridge’ to better Māori Crown relations launched at Parliament” (17 de diciembre de 2018) http://bit.ly/2SMSxI4.
  4. Te Arawhiti http://bit.ly/2Ec1j9p .
  5. Carwyn Jones “Time’s right to start developing a true partnership of Māori and nonMāori” http://bit.ly/2STOlGJ.
  6. Ibidem
  7. Waitangi Tribunal WAI 898 Te Mana Whatu Ahuru: Report on Te Rohe Pōtae Claims, Pre-publication version, Parts I and II (2018).
  8. Waitangi Tribunal Waitangi Tribunal releases report on Te Rohe Pōtae claims (5 de septiembre de 2018) http://bit.ly/2SLUOmH (emphasis added).
  9. Hon Jacinda Adern “Royal Commission of Inquiry scope expanded” (12 de noviembre de 2018) http://bit.ly/2SM2NQY.
  10. Aaron Smale “Claim for child abuse inquiry lodged with Waitangi Tribunal” (14 de marzo de 2017) http://bit.ly/2STODxj.
  11. Terms of reference of the Royal Commission of Inquiry into Historical Abuse in State and Non-State Care http://bit.ly/2TLirt2 [“Terms of Reference”] en [22].
  12. Dame Susan Devoy “Dame Susan Devoy calls for inquiry into abuse of Maori children” (2 de marzo de 2017) http://bit.ly/2SuwTJq.
  13. “Terms of Reference” arriba en nota 11 en [5].
  14. Ngāti Whātua Ōrākei Trust v Attorney-General [2018] NZSC
  15. Chapman Tripp “Landmark case will help reshape way Government deals with iwi interests” (20 September 2018) http://bit.ly/2SIOInl
  16. Ibidem
  17. Comité sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas, Observaciones finales sobre el cuarto informe periódico de Nueva Zelanda (1 de mayo de 2018) ONU Doc E/C.12/NZL/CO/4 en [8], [10], [12], [23], [37], [44], [48].
  18. Ibid en [9], [11], [13(b)], [13(c)], [24], [38], [40(a)], [45], [49].
  19. Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer, Observaciones finales sobre el octavo informe periódico de Nueva Zelanda (25 de julio de 2018) ONU Doc CEDAW/C/NZL/CO/8 en [13], [25(a) y (g)], [33(a) y (c)], [39(d)], [43].
  20. Ibid en [14(a)], [26(e)], [34(a)], [38(c)], [40(d)], [44].

Fleur Te Aho (Ngāti Mutunga) es profesora en la Facultad de Derecho de la Universidad de Auckland, su email de contacto es: f.teaho@auckland.ac.nz

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