La consulta previa en México: límites y falencias

Escrito en 14 Octubre 2020. Publicado en Noticias

POR ELISA CRUZ RUEDA

Lea el original en Debates Indígenas. 

Si bien tenemos un gobierno que prometía ser democrático y popular, se repiten las mismas formas coloniales y hegemónicas de relación con los indígenas y sus pueblos. Lejos de implementar las recomendaciones internacionales sobre la consulta previa, se llevan a cabo simulacros de consulta en proyectos que afectan a las comunidades.

De acuerdo al Convenio 169 de la Organización del Trabajo (OIT), la consulta a los pueblos indígenas es un deber de los Estados. Así también lo señalan los informes y recomendaciones de los Relatores Especiales para los Derechos y Libertades Fundamentales de los Pueblos Indígenas de la Organización de Naciones Unidas (ONU). En el caso mexicano, el Estado tiene que establecer las condiciones para cumplir con los estándares internacionales del Derecho a la Consulta de Indígenas y garantizar que las comunicaciones sean comprendidos por los pueblos interesados. Esto último es fundamental para que las comunidades tomen la mejor decisión sobre las medidas del gobierno que pudieran afectarlas de manera libre y sin dolo, mala fe, error o ignorancia. De este modo, se fomenta el derecho a la libre determinación como expresión de la autonomía, a la integridad de sus tierras y territorios, y a la totalidad de su hábitat.

A diferencia de los pueblos indígenas de otras partes del continente de las Américas o Abya Yala, en México no existen protocolos autonómicos, de mecanismos de consulta interna o de relacionamiento con el exterior. Seguramente esto tiene que ver con las diferentes formas con las que el Estado nación, en cada región de Latinoamérica, se ha construido históricamente, con raíces profundas en la invasión colonial y en las luchas por la independencia. En este sentido, el Estado nación mexicano ha implementado desde sus inicios mecanismos de control y clientelismo, que hacen muy difícil pensar algún rincón de la República sin su presencia: desde los maestros rurales, a los cuales se les encomendó la alfabetización en castellano, hasta los funcionarios públicos vinculados al reparto agrario.

Cacicazgos regionales

A la par de ese proceso de penetración, se ha dado una suerte de construcción diferenciada del Estado mexicano por región, que toma formas diversas según cada entidad federativa. En todos los casos, los cacicazgos locales personificados en individuos de los propios pueblos indígenas (como la zona mixe de Oaxaca) o externos a ellos (el caso de Chiapas) han sido una pieza clave en la conformación del Estado nación mexicano.

El surgimiento de los cacicazgos en zonas rurales en México es característico de nuestra historia. Primero, durante la Guerra de Independencia de la Corona Española en 1810 y después en la Guerra Civil Democrática de 1910, con caudillos o líderes armados que enarbolaban la lucha por la tierra bajo el lema “Tierra y Libertad” o “La tierra es de quien la trabaja”: las frases de Emiliano Zapata y Ricardo Flores Magón que han marcado al siglo XX latinoamericano.

De esta manera, la construcción del Estado mexicano marca su relación con los pueblos indígenas. A esta relación le llamamos “indigenismo” y, en sus orígenes, sienta sus bases en una concepción evolucionista, que postula la desaparición de los indígenas (por pertenecer a sociedades simples) y su asimilación por la sociedad nacional. Esto junto a su historia agraria, le da a México su característica particular.

El ámbito agrario

En el ámbito agrario, nos encontramos con los reglamentos internos y estatutos comunales, que desde 1920 eran elaborados por los promotores de la Secretaría de la Reforma Agraria, en cumplimiento de las Leyes Agrarias y Códigos Agrarios, y la Ley Federal de Reforma Agraria (LFRA). Más tarde llegarían la Reforma Constitucional y legal de 1992 que cancelaron el reparto agrario en México, dando lugar al llamado nuevo Artículo 27 Constitucional y a la nueva Ley Agraria.

Este último ordenamiento ha sido apropiado por los indígenas y sus pueblos para plantear normas mínimas que se utilizan frente al Estado, estableciendo límites a su injerencia en territorios indígenas bajo la figura de “ejidos” o “comunidades agrarias”. A pesar de esto, en la mayoría de los casos solo han tenido un efecto a nivel del ejercicio autonómico y comunitario para regular la vida interna y evitar injerencias externas.

En por lo menos tres estados, Oaxaca, Chiapas y Campeche, y con el conocimiento indirecto de otros como Guerrero y Michoacán, no encontramos alguno que se refiera a establecer o regular los mecanismos de consulta previa que deben ser cumplidos por el Estado mexicano. El director del Centro de Derechos Humanos Tlachinollan, Abel Barredam, solo encuentra una excepción en Tierra Colorada (municipio de Malinaltepec, Guerrero) que corresponde a la población hablante de tlapaneco y el mixteco, donde se perfilan requisitos para realizar actos jurídicos sobre tierras y territorio de este pueblo que está bajo la figura jurídica agraria de Bienes Comunales.

De esta manera, la defensa que más han usado los indígenas y sus pueblos es justamente el derecho agrario mexicano, que ampara a núcleos agrarios como ejidos y comunidades agrarias cuya tenencia de la tierra es social y colectiva, en contraposición a la propiedad privada o la pequeña propiedad. Así, las comunidades indígenas que se encuentran organizadas bajo estas figuras jurídicas las utilizan e invocan para exigir sus derechos y confrontar al Estado para su cumplimiento. Por ello, no es difícil observar que, en casos como el intento de implementar la presa La Parota, se organizan desde esas formas legales para hacer frente a una simulación de consulta con la que el Gobierno Federal intenta echar a andar el proyecto.

En contrapartida, el Gobierno mexicano ha elaborado protocolos de consulta para regular el cumplimiento de este deber del Estado. Es significativo el trabajo de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas, creada en 2003 por el entonces presidente Vicente Fox Quesada, que con el actual gobierno de Andrés Manuel López Obrador fue sustituida por el Instituto Nacional de Pueblos Indígenas (INPI). Este organismo adoptó un documento denominado “Derecho a la consulta libre, previa e informada de los pueblos indígenas. Bases, principios y metodología para su implementación por la administración pública federal”, pero no fomentó que las comunidades y pueblos elaboren sus estatutos, reglamentos o protocolos para que las consultas de los gobiernos cumplan con los estándares internacionales adecuados.

Asamblea en el ejido de Aguacatenango, Municipio de Venustiano Carranza y en los Bienes Comunales de Venustiano Carranza. Foto: Elisa Cruz Rueda.

Leyes de consulta sin consulta: el caso oaxaqueño

El movimiento indígena de Oaxaca es emblemático y combativo, y su dinámica frente al Estado no la encontramos en otros pueblos indígenas y sus pueblos que viven en México. Por ello, es relevante mencionar la Ley de consulta previa, libre e informada de los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas para el estado de Oaxaca, aprobada el 22 de febrero de 2020, porque se da en un contexto en el que los organismos internacionales de Derechos Humanos se han pronunciado negativamente sobre las consultas en México. Además, esta ley no cumple las recomendaciones de las Relatoras Especiales de la ONU para Pueblos Indígenas, ni las de la Alta Comisionada para los Derechos Humanos de la ONU. De igual forma, como apunta la especialista Naayeli Ramírez-Espinosa, aunque la ley es de avanzada porque invoca los instrumentos internacionales relacionados con derechos de los pueblos indígenas, el proceso para elaborarla no fue participativo ni incluyó a muchas comunidades indígenas de Oaxaca.

Esta discusión se da en la mal llamada consulta del proyecto de reordenamiento territorial “Tren Maya”. Calificado por el presidente de México, Andrés Manuel López Obrador, como el proyecto de infraestructura más importante de su gestión. Desde el inicio de su mandato, señaló que “el tren va porque va” violentando los principios de consulta previa y libre, de buena fe, culturalmente adecuada y con información previa y cabal, conforme lo señala el Convenio 169 de la OIT. Sobre todo, porque no se trata solo de un tren, su rehabilitación o puesta de vías, sino de un proyecto de reordenamiento territorial que impulsa el mercado inmobiliario, el desplazamiento del uso del suelo y fomenta el cambio del uso productivo agrícola de la tierra y del territorio.

Algunas conclusiones

Ante este panorama, a los indígenas y sus pueblos en México les depara seguir luchando y reforzando sus mecanismos internos de organización contra los intentos de despojo de sus territorios, sus voluntades y, sus recursos tangibles e intangibles de las comunidades.

Una manera de hacerlo es consolidar el ejercicio de su autonomía, impulsando la elaboración de mecanismos culturalmente apropiados desde los propios pueblos indígenas, para implementar consultas oponibles y vinculantes al Estado. Estos podrán concretarse en lo que conocemos como Protocolos de Consulta Previa Comunitaria, detallando las etapas, requisitos y procedimientos que el Estado mexicano debe cumplir en toda consulta, ya sea como instrumento aledaño a sus estatutos y reglamentos, o bien, como apéndices.

Posdata

El 28 de agosto de 2020, el presidente de México, Andrés Manuel López Obrador, en su conferencia de prensa conocida como “la mañanera” se puso a la cabeza de una campaña de estigmatización y amedrentamiento contra las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC) que cuestionan o se oponen al megaproyecto de reordenamiento territorial denominado “Tren Maya”. Esta campaña tiene como propósito deslegitimar el trabajo que realizamos en defensa de los derechos humanos de las personas, comunidades y pueblos indígenas y campesinas, y vulnera la libertad de expresión, la libertad de asociación y amenaza la vida e integridad de algunos integrantes de nuestras organizaciones.

Por lo demás el presidente mexicano no se da cuenta de que gran parte del financiamiento recibido por las ONG y OSC, que quiso presentar como “revelaciones incómodas”, deviene de la solidaridad internacional desde hace más de 30 años. En efecto, muchos de quienes ahora son funcionarios de su gobierno provienen de esas mismas organizaciones. ¿No se da cuenta el presidente de que se está dando un balazo en el pie? Porque si realmente quiere transparencia debería revisar la historia de cada organización y las declaraciones fiscales que todas han entregado al gobierno. Varios de los funcionarios de su gobierno también recibieron esos financiamientos y lo hicieron con el objetivo de lograr la democratización de México y una sociedad más justa: una lucha por la cual ahora él es Presidente de este país.

Elisa Cruz Rueda es abogada y antropóloga. Actualmente se desempeña como profesora de la Escuela de Gestión y Autodesarrollo Indígena de la Universidad Autónoma de Chiapas.

Etiquetas: Noticias, Debates Indígenas