El Mundo Indígena 2019: Convención Marco de la ONU sobre el Cambio Climático

Escrito en 15 Mayo 2020. Publicado en Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático

La Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) es un tratado internacional adoptado en 1992 durante la Cumbre para la Tierra en Río de Janeiro, con el fin de abordar el creciente problema del calentamiento global y los efectos nocivos relacionados con un cambio climático.

La Convención Marco entró en vigor el 21 de marzo de 1994, casi todos los países del mundo la suscriben y 197 países la ratifican (en lo sucesivo, las Partes). En 2015, la Convención Marco adoptó el Acuerdo de París, un convenio universal para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero en todo el planeta. Hasta marzo de 2019, 185 de las 197 Partes de la Convención Marco han ratificado el Acuerdo de París.[1] La Convención Marco creó el Fondo Verde para el Clima como entidad operativa del mecanismo financiero para brindar asistencia a los países en desarrollo con respecto a las prácticas tendientes a mitigar y contrarrestar el cambio climático.

La Convención Marco reconoce que para alcanzar el desarrollo sostenible se requiere la participación activa de todos los sectores de la sociedad. Por consiguiente, se reconocen nueve “grupos principales” como los canales primordiales a través de los cuales se facilita una participación amplia en las actividades de la ONU relacionadas con el desarrollo sostenible. Los pueblos indígenas conforman uno de estos grupos principales y a través de este ejercen influencia sobre las negociaciones relativas al clima mundial. El Grupo Principal de Pueblos Indígenas (en lo sucesivo los Pueblos Indígenas) se organiza en el Foro Internacional de los Pueblos Indígenas sobre el Cambio Climático (FIPICC) que actúa como un mecanismo para formular posturas y declaraciones uniformes de los pueblos indígenas, y desempeña actividades de cabildeo y representación eficaces en las reuniones y sesiones de la Convención Marco. 

Directrices de implementación del Acuerdo de París

La COP24, celebrada en Katowice, Polonia, en diciembre de 2018, posiblemente pase a la posteridad por la adopción de las directrices de implementación o “normas de aplicación” bastante endebles del Acuerdo de París, en las que se omiten referencias claras a los derechos humanos o de los pueblos indígenas.  Las normas de aplicación incluyen referencias a los “conocimientos” de los pueblos indígenas con respecto a la comunicación de la información sobre acciones de adaptación. Igualmente, las normas de aplicación incorporan una referencia a la “interacción” con los pueblos indígenas en cuanto a la “información, claridad, transparencia y comprensión” que las Partes deben promover al momento de comunicar sus contribuciones previstas determinadas a nivel nacional para el futuro. Sin embargo, se rechazaron las alusiones a los derechos humanos en estas secciones. Con respecto a nuevos mecanismos de mercado, también se rechazó una propuesta de hacer referencia a los derechos humanos en la orientación para generar enfoques de cooperación a través de “resultados de mitigación de transferencia internacional”. En definitiva, las negociaciones sobre mecanismos de mercado, así como también los no relacionados con este, fracasaron y se retomarán en la COP25 en Chile, a principios de 2020.

Más allá de las normas de aplicación, la COP recibió con beneplácito un informe preparado por el Equipo de Tareas sobre los Desplazamientos del comité ejecutivo del Mecanismo Internacional de Varsovia para las Pérdidas y los Daños, e invitó a las Partes y a otros interesados a que sopesaran sus recomendaciones, entre las que se incluyen que las Partes tomen en cuenta sus respectivas obligaciones en cuanto a los derechos humanos. Otras decisiones y declaraciones formuladas durante la COP24 presenciaron la eliminación de referencias a los derechos humanos a último momento.

La Plataforma de las Comunidades Locales y los Pueblos Indígenas

Una excepción a lo anterior fue la decisión a la que llegaron las Partes de poner a funcionar plenamente la Plataforma de las Comunidades Locales y los Pueblos Indígenas (en lo sucesivo, la Plataforma).[2] Esta decisión, que sí hace referencia a los derechos humanos, se percibió en gran medida como una victoria, no solamente para los Pueblos Indígenas, sino también para las Partes que habían invertido muchas horas en deliberaciones oficiales, informales e informales-informales para cultivar relaciones sólidas, confianza mutua y conocimiento con respecto al proceso. 

Las negociaciones sobre la creación de un Grupo de Trabajo de Facilitación para la puesta en funcionamiento de la Plataforma han sido un proceso delicado desde la COP21 en 2015 (véase también ediciones anteriores de El Mundo Indígena). Los Pueblos Indígenas han realizado enormes esfuerzos diplomáticos y han trabajado exitosamente en colaboración con las Partes. Desde la COP23 en 2017 se ha convertido en costumbre que las Partes inviten a los Pueblos Indígenas a la mesa de negociaciones durante las deliberaciones informales, que sus representantes participen en las consultas y realicen aportes en la redacción del proyecto de decisión.

En 2018 continuaron los esfuerzos para llegar a un acuerdo en cuanto a la puesta en funcionamiento pleno de la Plataforma, incluida la creación del Grupo de Trabajo de Facilitación. Entre las actividades clave que se llevaron a cabo a lo largo del año hubo un taller informal en Helsinki, en febrero; una reunión entre periodos de sesiones en Bonn, en mayo; una actividad informal en Cochabamba, en octubre y, por último, la COP24 en Katowice durante la cual se adoptó la decisión.

La reunión entre periodos de sesiones de mayo comenzó con un taller sobre la puesta en marcha y la implementación de las funciones de la Plataforma, al cual asistieron múltiples interesados. Durante esta reunión de un día de duración, más de cien participantes reconocieron la importancia del papel que desempeñan los pueblos indígenas y las comunidades locales para abordar los efectos adversos del cambio climático de una forma holística e integrada y “convergieron en la necesidad de colaborar y comprometerse a facilitar la puesta en funcionamiento plena de la Plataforma y la implementación de sus funciones”.[3]

Las negociaciones posteriores se centraron en dos aspectos relacionados con la puesta en funcionamiento de la Plataforma. En primer lugar, algunas Partes expresaron su inquietud con respecto a la definición de “comunidades locales” (o la ausencia de dicha definición) y su impacto sobre la estructura del Grupo de Trabajo de Facilitación. Segundo, algunas de las Partes plantearon su preocupación en cuanto a que la Plataforma podría utilizarse como medio para socavar la “integridad territorial y la independencia política de los estados soberanos”, consagrada en la Carta de las Naciones Unidas. Fue bautizada como Plataforma de las Comunidades Locales y los Pueblos Indígenas, pero la ausencia de comunidades locales organizadas por sí mismas como electores en la Convención Marco representó un desafío para que tanto los Pueblos Indígenas como las Partes pudieran hallar una solución común, a fin de superar esta preocupación.

Pese a haber llegado a un punto muerto en Bonn, en mayo, los esfuerzos de los Pueblos Indígenas y de las Partes para generar confianza y entendimiento mutuos prosiguieron y durante la COP24 dieron como resultado una decisión que contenía textos favorables con respecto a los siguientes aspectos debatidos:

• El Grupo de Trabajo de Facilitación contará con siete representantes de los Pueblos Indígenas (uno de cada región sociocultural) y siete representantes de las Partes.
• Únicamente después de que las comunidades locales se organicen como electorado, se les otorgará un escaño en el Grupo de Trabajo de Facilitación, con el correspondiente número de escaños para las Partes.
• Solamente se hace referencia a la “integridad territorial” con respecto a actividades que involucren a las comunidades locales, en tanto que la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas (DNUDPI) hace referencia a actividades que involucren a los Pueblos Indígenas.

Es importante destacar que, en teoría, las Partes pueden designar a personas indígenas como sus representantes en el Grupo de Trabajo de Facilitación. El precedente para esto lo proporciona el Foro Permanente para las Cuestiones Indígenas en el cual los Estados han designado varias personas indígenas. Con respecto a los integrantes del Grupo de Trabajo de Facilitación nominados por los Pueblos Indígenas, cada región sociocultural aplicará su proceso de autodeterminación para elegir a su representante y su suplente.

Las actividades de la Plataforma se concentrarán en los tres mandatos principales que incluyen conocimientos, fomento de capacidades, políticas y acciones para el cambio climático. Sin embargo, aún no se han determinado las actividades concretas ya que se definirán mediante un proceso de consulta abierta en 2019, entre otras iniciativas. Muchos participantes ya han presenciado, mediante las repetidas intervenciones de los Pueblos Indígenas, el potencial de “conocimientos” para abordar los efectos adversos del cambio climático. En este sentido, las deliberaciones han resultado enormemente prometedoras con respecto a lo que podría llegar a ser el Grupo de Trabajo de Facilitación y la Plataforma cuando estén en funcionamiento, y las posibilidades que existen para los Pueblos Indígenas y las Partes en la Convención Marco y otras convenciones internacionales.

Si bien los representantes de muchos Pueblos Indígenas parecían estar genuinamente satisfechos con este resultado de la COP24, también se expresaron inquietudes con respecto al temor de que las cuestiones de los pueblos indígenas se queden “estancadas” en la Plataforma, en vez de ocupar un lugar destacado en las negociaciones principales. También se cierne la incertidumbre con respecto al desenlace para las comunidades locales en este proceso, qué tipo de impacto tendrá esto en el Grupo de Trabajo de Facilitación y la influencia de los Pueblos Indígenas en la Convención Marco.  Asimismo, a los Pueblos Indígenas les preocupa que la falta de aspiraciones de las Partes y el hecho de que no adopten unas normas de aplicación sólidas con un enfoque basado en los derechos pueda debilitar los derechos de los pueblos indígenas y, por consiguiente, la eficacia de la Plataforma para implementar sus funciones. No obstante, la Plataforma ha sido considerada como un hito importante en la lucha de los Pueblos Indígenas por sus derechos y el reconocimiento del papel que desempeñan en las acciones climáticas en la Convención Marco.

Fondo Verde para el Clima

El año 2018 fue importante para las cuestiones de los pueblos indígenas en el Fondo Verde para el Clima (FVC). Durante su primera reunión, los integrantes del directorio adoptaron la Política sobre los pueblos indígenas (en lo sucesivo, la Política),[4] la cual representa un punto de referencia de alto nivel basado en derechos para el funcionamiento del Fondo y para el financiamiento climático general.

La formulación de una Política fue uno de los elementos más importantes de la labor del equipo de representación y defensa de los pueblos indígenas que ha seguido al FVC en el transcurso de los últimos años. El FVC considera y aprueba una cantidad cada vez mayor de propuestas de proyectos que posiblemente ejerzan impacto en las tierras, los territorios y los recursos de los pueblos indígenas. Hasta el final de 2018, el FVC había aprobado 93 proyectos que ascendían a un total de USD 4.6 mil millones.[5] Esto pone de manifiesto la urgencia y la necesidad de una Política para proteger los derechos de los pueblos indígenas y garantizar que los proyectos financiados por el FVC también redunden en beneficios para los pueblos indígenas. La Política exige además la participación continua en el FVC de los pueblos indígenas y de organizaciones basadas en los derechos.

Desde hace mucho tiempo, los representantes de los pueblos indígenas han argumentado que el FVC no cumplirá a cabalidad con las mejores prácticas internacionales emergentes en cuanto al reconocimiento, el respeto y el fomento de los derechos de los pueblos indígenas hasta que no adopte una Política completa e independiente que contenga disposiciones y criterios para la implementación de las normas y las obligaciones de derechos humanos más elevadas, lo que incluye la Convención 169 de la OIT y el Convenio Marco.

La Política es un instrumento progresista e importante para orientar la labor del FVC, así como también para supervisar proyectos en cuanto al cumplimiento y el respeto de los derechos de los pueblos indígenas. La Política reconoce los derechos de los pueblos indígenas, su contribución crucial y activa a la mitigación y adaptación al cambio climático, así como también la importancia del conocimiento de los pueblos indígenas y sus sistemas de subsistencia. La Política señala expresamente que “se aplicará a los proyectos financiados por el FVC que apoyen las actividades de REDD+”.[6]

Asimismo, la Política crea el cargo de un especialista principal de pueblos indígenas dentro de la Secretaría del FVC, quien será responsable de la administración para la implementación de la Política. Durante el año 2018 se llevaron a cabo actividades de contratación para este cargo y se prevé que estas culminen en 2019. Asimismo, la Política crea un Grupo Asesor sobre Pueblos Indígenas (IPAG) “para mejorar la coordinación entre el FVC, las entidades acreditadas y las ejecutoras, los Estados y los pueblos indígenas”. El IPAG constará de un representante de cada una de las cuatro regiones en las que se están implementando proyectos del FVC (África, Asia, América Latina y el Caribe, y el Pacífico). Brindará asesoramiento al Fondo, así como también revisará y supervisará la implementación de la Política. En 2018 se iniciaron procesos de autodeterminación indígena en las cuatro regiones para identificar y nominar integrantes para el IPAG. La selección se basa en criterios específicos para los candidatos. 

Igualmente, en 2018 comenzaron los trabajos de orientación para la implementación de la Política. Se prevé que en 2019 se formulen las directrices que incluirán orientación con respecto al “consentimiento libre, previo e informado” (CLPI).

Simultáneamente a la adopción de la Política, el directorio del FVC presuntamente debía adoptar una política de género enmendada. Desafortunadamente los integrantes del directorio no lograron ponerse de acuerdo y dicha política no se adoptó en 2018. Entre los principales puntos de desacuerdo se encontraron la introducción de una contextualización nacional y la exclusión de referencias a instrumentos internacionales sobre derechos humanos. El tema de la política de género se mantiene en la agenda de 2019.

Este artículo es parte de la 33ª edición de El Mundo Indígena, un resumen anual producido por IWGIA que sirve para documentar e informar sobre los desarrollos que han experimentado los pueblos indígenas. Encuentra El Mundo Indígena 2019 completo aquí.

Notas y referencias

[1] Véase la Colección de Tratados de las Naciones Unidas en https://bit.ly/2azM5fT.

[2] Véase la Convención Marco, Decisión -/CP.24 “Plataforma de las Comunidades Locales y los Pueblos Indígenas” en http://bit.ly/2Tkn68e.

[3] Multi-Stakeholder Workshop Report, 2018.

[4] El texto en inglés y en español de la Política se encuentra en el sitio web del FVC: http://bit.ly/2Tkmkbp.

[5] En el sitio web del FVC se encuentra una reseña completa de los proyectos financiados por el Fondo, así como también de los sometidos a consideración, organizados en las páginas de los perfiles por país en http://bit.ly/2TeKkNb.

[6] Véase el FVC, “Política sobre los pueblos indígenas” en http://bit.ly/2TeKxQt. 

Tomohiro Harada es candidato doctoral del Departamento de Estudios Internacionales sobre Ambiente y Desarrollo en la Universidad de Ciencias de la Vida de Noruega. Sus campos de investigación son las relaciones internacionales, las políticas ambientales mundiales y la diplomacia indígena en el ámbito del pueblo sámi.

Tunga Bhadra Rai pertenece a la comunidad indígena rai de Nepal. Concluyó un máster en Antropología en la Universidad de Tribhuvan y asistió al Programa de Estudio de Nepal en la Universidad de Cornell. Trabaja en el Programa de Alianza para el Cambio Climático de la Federación de Nacionalidades Indígenas de Nepal (NEFIN).

Kathrin Wessendorf es antropóloga social oriunda de Suiza y coordinadora de programas de IWGIA. Asiste a las reuniones del directorio de FVC en calidad de representante de IWGIA.

Stefan Thorsell es asesor climático y coordinador de programa de IWGIA. Es responsable del proyecto REDD+ de IWGIA con financiamiento de Norad en Myanmar y Perú.

Etiquetas: Gobernanza Global, Climate, Derechos Humanos, Defensores de derechos humanos indígenas