• Pueblos indígenas en Australia

    Pueblos indígenas en Australia

Mundo Indígena 2019: Australia

Los pueblos aborígenes e isleños del estrecho de Torres representan el 3.3% de la población del país. Geográficamente, el 62% de la población indígena vive fuera de las principales ciudades australianas, de los cuales el 12% habita en zonas clasificadas como muy remotas. En estas poblaciones la edad promedio es 23 años, en comparación con 38 años en la población no indígena.1

Los pueblos aborígenes e isleños del estrecho de Torres están considerablemente sobrerrepresentados en el sistema de justicia penal australiano en el que hay 2481 reclusos por cada 100,000 indígenas, una proporción 15 veces superior a la de la población no indígena.2

Los objetivos oficiales que definió el gobierno en 2008 y que debían alcanzarse para 2018, a saber, reducir a la mitad la diferencia en la mortalidad infantil entre los australianos indígenas en comparación con los no indígenas, en el empleo, en la alfabetización y en las nociones elementales de aritmética, así como también de cerrar la brecha en cuanto a la asistencia a la escuela, no se cumplieron. El objetivo de cerrar la brecha en cuanto a la esperanza de vida para el año 2031, no va según lo planeado.3

Hay aproximadamente 3000 empresas aborígenes y de isleños del estrecho de Torres inscritas de conformidad con la ley federal Corporations (Aboriginal and Torres Strait Islander) Act (Ley CATSI) de 2006, entre ellas 186 entidades indígenas tenedoras de títulos de propiedad territorial.4

En la actualidad, no existen referencias a los pueblos aborígenes e isleños del estrecho de Torres en la Constitución nacional, si bien se han intensificado los movimientos tendientes a impulsar el reconocimiento constitucional, tal como se informa más adelante.

Caso piloto de indemnización por pérdida de tierras

En el transcurso de los últimos 50 años, dos paradigmas jurídicos—un sistema nacional para el reconocimiento de los títulos de propiedad indígena y diversos regímenes estatutarios de derecho a la tierra que funcionan en los estados y territorios— han propiciado que los grupos aborígenes y de isleños del estrecho de Torres logren una recuperación parcial del continente australiano. Sin embargo, estas áreas para uso exclusivo o compartido de los pueblos de las Primeras Naciones están distribuidas de manera desigual y se encuentran predominantemente en zonas remotas del país.5 Esto significa que una gran proporción de la población indígena no ha recuperado los territorios perdidos en el conflicto fronterizo y el despojo que se inició con la llegada de los británicos en 1788. La indemnización y reparación o compensación por la pérdida de tierras y otros impactos graves de la colonización continúan siendo un problema importante y ampliamente descuidado. Esto subraya la importancia del litigio de Timber Creek en 2018 con respecto a la indemnización por la extinción jurídica de los títulos de propiedad indígena.

Timber Creek es una pequeña población de unos cientos de habitantes, ubicado al norte de Australia. En 2007 los pueblos ngaliwurru y nungali ganaron el reconocimiento de sus derechos exclusivos sobre los títulos de propiedad indígena en partes de esta población, pero el Tribunal Federal de Australia determinó que las obras públicas, las antiguas concesiones de títulos de propiedad vitalicios y los arriendos a terceros habían extinguido sus títulos de propiedad indígena en otras áreas.6 En 2011 los pueblos ngaliwurru y nungali emprendieron un reclamo de indemnización conforme a la Ley de Títulos de Propiedad de los Aborígenes de 1993, con respecto a la extinción de aquel entonces. Veinte años después de la primera acción defensiva emprendida en contra del gobierno por la adquisición forzosa de bloques de poblado, y tras numerosas disputas judiciales, los pueblos ngaliwurru y nungali aguardan el veredicto del máximo organismo judicial del país, el Tribunal Supremo de Australia, en su caso de indemnización.

La audiencia de apelación ante el Tribunal Supremo de Australia en el caso de indemnización de Timber Creek, se realizó en Darwin en septiembre de 2018. Esta fue la primera vez que el Tribunal se emplazó en el Territorio del Norte donde los aborígenes representan casi el 30% de la población (en comparación con la cifra nacional de 3.3%).7 El de Timber Creek es un caso piloto sobre los derechos de los aborígenes y los isleños del estrecho de Torres cuya importancia se equipara a las decisiones claves sobre títulos nativos emitidas por el Tribunal Supremo. Esto incluye el caso Mabo que en 1992 reconoció por primera vez la existencia de derechos de propiedad de los grupos indígenas australianos, conforme al derecho consuetudinario preexistente,8 y el caso Wik de 1996 en el que se determinó que dichos derechos de título nativo podían coexistir con otros derechos de propiedad otorgados por la Corona, tales como los arriendos para pastoreo de ganado vacuno y bovino.9

En un juicio en 2016, el juez determinó que, con base en el valor de mercado de la tierra de Timber Creek, la pérdida económica causada por más de 50 actos de extinción llevados a cabo entre 1980 y 1996 ascendía a AUD 512,400 (USD 364,000). El interés sobre esa cifra previo a la sentencia ascendía a casi AUD 1.5 millones (USD 1.06 millones). El planteamiento más difícil fue la cuantificación en términos monetarios de las pérdidas no económicas, el daño sufrido a consecuencia de la pérdida o la disminución de los vínculos tradicionales con la tierra. El juez reconoció que esta tarea, aunque compleja, era esencialmente intuitiva. Conoció vastas pruebas presentadas por los propietarios aborígenes tradicionales con respecto al daño a sitios sagrados, así como también lo que describió como “un dolor emocional de proporciones indescriptibles”10 y una “sensación de incumplimiento con la responsabilidad” con respecto a la obligación impuesta por las leyes tradicionales de cuidar la tierra y protegerla contra usos no autorizados.11 El juez que presidía el caso otorgó AUD 1.3 millones por pérdidas no económicas. Este aspecto permaneció intacto en la apelación a un tribunal de instancia media en 2017, pero los montos de indemnización por concepto de pérdidas económicas y el respectivo interés se redujeron en aproximadamente un 20%.12 El gobierno del Territorio del Norte y de la Mancomunidad han argumentado con vehemencia que el Tribunal Supremo debe efectuar reducciones sustanciales en los tres elementos de la indemnización. La postura del Territorio del Norte es que se debe eliminar el 94% de la indemnización por pérdidas no económicas.13

Los grupos indígenas de todo el país, los gobiernos y terceros que podrían enfrentar responsabilidades de indemnización en el futuro, como en el caso de las empresas mineras, vigilan muy de cerca el desenlace del litigio de Timber Creek. Es la primera vez que los tribunales australianos han cuantificado “términos justos” para la indemnización por concepto de la extinción de títulos de propiedad indígena. En términos jurídicos estrictos, las consecuencias de este caso piloto para otros grupos son limitadas. Según se indicó, solo algunos grupos indígenas pueden optar a títulos de propiedad indígena, principalmente en zonas alejadas de los centros de población de Australia. La vía jurídica para indemnización por extinciones en el pasado es incluso más restrictiva. Puesto que se trata de un problema de umbrales, el grupo primero debe probar que su título de propiedad nativo existía hasta el momento en que ocurrieron los actos de extinción pertinentes, lo que generalmente se considera que abarca hasta la entrada en vigor de la Ley federal de Lucha contra la Discriminación Racial, en octubre de 1975, lo que en sí mismo es un proceso arduo, costoso y altamente técnico en el ámbito jurídico. Una vez demostrado esto, se inicia entonces el argumento con respecto a los actos de extinción específicos ocurridos después de 1975, su impacto sobre el grupo afectado y de qué forma podría cuantificarse la pérdida. Dado que la decisión en el caso Mabo negaba que la indemnización fuera pagadera de conformidad con el derecho consuetudinario por motivo de la extinción de los títulos de propiedad indígena, la postura jurídica ortodoxa es que la mayoría de los despojos que se produjeron en Australia después de 1788 (es decir, la acción oficial sobre las tierras adoptada antes de 1975) no son en absoluto objeto de indemnización en virtud de la Ley de Títulos de Propiedad de los Aborígenes.

Sin embargo, si en la decisión prevista para 2019 el Tribunal Supremo no cede ante las pretensiones del gobierno que exigen un enfoque más parco, el caso de Timber Creek podría entrañar consecuencias más profundas y amplias. Inclusive al permitir las restricciones jurídicas con respecto a las restituciones, el gobierno enfrentará el prospecto de enormes responsabilidades de indemnización por extinciones posteriores a 1975. Asimismo, intensificará un debate más amplio con respecto a las pérdidas sufridas en todas partes a consecuencia de los despojos.

Una respuesta de política pública sensata procurará entablar negociaciones para lograr liquidaciones completas, en el ámbito regional pero dentro de un marco de trabajo nacional acordado. Es en este punto donde se interseca este posible hito en la legislación sobre títulos de propiedad nativa con otra cuestión importante abordada en este informe: el prospecto de reformas constitucionales y estructurales que adquirió fuerza durante 2018 y que se fundamenta en la Declaración de Uluru desde el Corazón.

La reforma estructural y la Declaración de Uluru

En El Mundo Indígena 2018 se informó el resultado de un proceso histórico de deliberación diseñado y liderado por indígenas para propiciar Diálogos Regionales sobre el reconocimiento constitucional. La culminación de este proceso, durante la Convención Constitucional de las Primeras Naciones celebrada en Australia central en mayo de 2017, fue la Declaración de Uluru desde el Corazón.14 Ampliamente conocida por el poder sencillo y sucinto de su mensaje y sus palabras, la Declaración Uluru es un llamamiento a someter a un referéndum de electores australianos la cuestión de una reforma constitucional única: una Voz de representación de las Primeras Naciones capaz de influir en el proceso político y legislativo. La Declaración Uluru también exigió la creación de un órgano nacional, conocido como la Makarrata Commission (Comisión Makarrata), que supervisará la creación de acuerdos entre los gobiernos y las Primeras Naciones, y un proceso de sinceramiento con respecto a la historia de Australia. Makarrata es una palabra del pueblo yolngu del norte de Australia, que significa en esencia reunirse para hacer las paces después de un conflicto.

A pesar de que el Primer Ministro Malcolm Turnbull rechazó la propuesta de una Voz consolidada en la Constitución, en marzo de 2018 el Partido Liberal de su gobierno se unió a otros para abrir una investigación de un comité parlamentario sobre el reconocimiento constitucional que se centró casi exclusivamente en la Declaración de Uluru. En noviembre de 2018 el Comité informó que la Voz debe convertirse en una realidad y que debería ser “un diseño conjunto entre el gobierno y los pueblos aborígenes e isleños del estrecho de Torres”.15 Con el objetivo de lograr el apoyo bipartidista, el informe se abstuvo de comprometerse a consolidarla en la Constitución y señaló que el fundamento legislativo de la Voz también debería analizarse.

El mensaje más contundente de los líderes aborígenes clave de los Diálogos Regionales fue el de un enfoque liderado por los indígenas para diseñar una propuesta de Voz para someterla a la consideración del parlamento. Igualmente, reiteraron la importancia de su consolidación constitucional. Expresaron que la constitucionalización de la Voz mantuvo la esperanza con respecto al resultado consensual de la Convención de Uluru y logró una mayor certeza y estabilidad, dados los precedentes de abolición de órganos de representación indígena por parte de los gobiernos. Según indicaron, la aprobación por voto popular mediante un referéndum y la consagración de la Voz en la Constitución, también garantizará una legitimidad perdurable para esta y le otorgará un lugar adecuado en el sistema de gobierno de Australia.16 Destacaron que en los Diálogos “los participantes consideraron el potencial de la vía legislativa, administrativa y otras formas de cambio para lograr la reforma estructural, en comparación con el cambio constitucional, antes de adoptar con vehemencia una Voz de las Primeras Naciones consagrada en la Constitución”.17

Aunque el nuevo Primer Ministro del Partido Liberal, Scott Morrison, reiteró las reservas del gobierno con respecto a una Voz consagrada en la Constitución,18 el proyecto continuó adquiriendo fuerza durante 2018. El Partido Laborista opositor, gran favorito en las encuestas de opinión para las elecciones de mayo de 2019, se comprometió a implementar las reformas constitucionales y estructurales delineadas en la Declaración Uluru.19 Conforme las organizaciones de la sociedad civil continuaron defendiendo la Declaración Uluru, el sector comercial también comenzó a interesarse. Recientemente las mineras gigantes BHP y Rio Tinto, las cuales interactúan con regularidad con los grupos aborígenes en zonas de posible explotación minera en Australia, apoyaron el referéndum para consagrar una Voz en la constitución, y BHP se comprometió a otorgar AUD 1 millón (USD 708,315) para apoyar un proyecto educativo con respecto a la Declaración de Uluru y el cambio constitucional.20

La Declaración de Uluru representó un logro histórico del consenso indígena en cuanto a propuestas viables para reformas estructurales a través de un proceso de deliberación diseñado por los pueblos indígenas. Eliminó el bloqueo en un debate público acerca del reconocimiento constitucional que había sido mal manejado y a menudo ignorado por los políticos convencionales a lo largo del decenio anterior. Al final de 2018, las señales apuntan a que pronto se producirá un referéndum sobre una Voz representativa para las Primeras Naciones y que Australia trasladará la atención nacional a un proceso integral de formulación de acuerdos, así como también la reconciliación de la historia de la colonización y su impacto, algo que debió hacerse ya hace mucho tiempo.

Notas y referencias

  1. Oficina de Estadísticas de Australia, Estimates of Aboriginal and Torres Strait Islander Australians, junio de 2016. Disponible en: http://bit.ly/2TaVzqx
  2. Oficina de Estadísticas de Australia, Prisoners in Australia, 2018. Disponible en: http://bit.ly/2Ev2eS9
  3. Departamento del Primer Ministro y el Gabinete, Closing the Gap Report 2019 (2019), 6-10. Disponible en: http://bit.ly/2Ev1QDb
  4. Departamento del Primer Ministro y el Gabinete, Annual Report 2017-18 (2018) Disponible en: http://bit.ly/2En6h2Q
  5. Jon Altman y Francis Markham, “Burgeoning Indigenous Land Ownership: Diverse Values and Strategic Potentialities” editado por Sean Brennan, Megan Davis, Brendan Edgeworth y Leon Terrill, Native Title from Mabo to Akiba: A Vehicle for Change and Empowerment? (Federation Press, 2016) 129,
  6. Griffiths v Northern Territory (2007) 165 FCR
  7. Oficina de Estadísticas de Australia, Estimates of Aboriginal and Torres Strait Islander Australians, junio de 2016. Disponible en: http://bit.ly/2TaVzqx
  8. Mabo v Queensland (Nº 2) (1992) 175 CLR
  9. Wik Peoples v Queensland (1996) 187 CLR
  10. Griffiths v Northern Territory (Nº 3) (2016) 337 ALR 362,
  11. Ibid
  12. Tribunal Supremo de Australia, detalles breves: Northern Territory v Griffiths. Disponible en: http://bit.ly/2TgnRAd
  13. Northern Territory v Griffiths (2017) 256 FCR 478,
  14. Véase el Consejo del Referéndum, “Uluru statement from the heart”. Disponible en: http://bit.ly/2Tej2Hw
  15. Comité Conjunto Selecto sobre el Reconocimiento Constitucional relativo a los pueblos aborígenes e isleños del estrecho de Torres, Final Report (noviembre de 2018). Disponible en: http://bit.ly/2TelTjy
  16. Pat Anderson et , Informe ante el Comité Conjunto Selecto sobre el Reconocimiento Constitucional relativo a los pueblos aborígenes e isleños del estrecho de Torres, noviembre de 2018 (Informe 479). Disponible en: http://bit.ly/2TeBwYr .
  17. Ibid
  18. Paul Karp, ‘Scott Morrison claims Indigenous voice to Parliament would be third chamber’, The Guardian Australia, 26 de septiembre de 2018. Disponible en: http://bit.ly/2Tg43g3
  19. Partido Laborista Australia, A Fair Go for Australia, 48a Plataforma Nacional del ALP (2018), párrafos 52, 53, 72. Disponible en: http://bit.ly/2TbUY7X
  20. BHP, ‘BHP and Rio Tinto endorse Uluru Statement from the Heart’, nota de prensa, 31 de enero de Disponible en: http://bit.ly/2T9F3Hn

Sean Brennan es director del Centro de Legislación Pública Gilbert + Tobin en UNSW en Sidney, y profesor asociado de la Facultad de Derecho. Sus clases, investigaciones, publicaciones y participaciones públicas se centran en las cuestiones jurídicas de los aborígenes y en las leyes constitucionales.

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